Дипломатическая защита национальных лиц, которым причинен вред нарушениями налоговых договоров

Введение

Современное международное право основывается, в частности, на принципе добросовестного исполнения международно-правовых обязательств. Первоначально вытекая из пункта 2 статьи 2 Устава Объединенных Наций лишь в самом общем виде, этот принцип обрел свое более точное и систематически изложенное содержание вследствие его кодификации и прогрессивного развития, результаты которых были зафиксированы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Объединенных Наций, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи 2625 (XXV) от 24.10.1970. Его нынешнее содержание предполагает, что каждое государство обязано добросовестно исполнять взятые им на себя международно-правовые обязательства, а, исполняя международно-правовые обязательства, оно обязано действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и имеющими силу международными договорами.

Соблюдение принципа добросовестного исполнения международно-правовых обязательств во многом зависит от воли государства, находящейся, помимо прочего, под существенным влиянием текущих политических соображений, и поэтому само по себе существование этого принципа не способно исключить международно-противоправные деяния из практики межгосударственных отношений. Потерпевшее государство, пользуясь институтом ответственности за международно-противоправные деяния и вытекающими из него средствами правовой защиты, может призвать совершившее международно-противоправное деяние государство к международной ответственности. Однако международно-противоправное деяние может причинять вред также физическому или юридическому лицу. Не обладая качествами субъектов международного права и будучи всего лишь бенефициаром международного права (прямо противоположное суждение, хотя и встречается в трудах некоторых иностранных и российских исследователей международного права, представляет спорным), физическое или юридическое лицо не может призывать совершившее международно-противоправное деяние государство к ответственности, а, соответственно, и требовать возмещения вреда от него.

Потерпевшее физическое или юридическое лицо может быть иностранным или национальным по отношению к ответственному государству. И, если международно-противоправное деяние государства причиняет вред его национальному физическому или юридическому лицу, обычно это вопрос, по существу относящийся ко внутренней компетенции этого государства, не затрагивает других государств (имеются исключения), то причинение вреда иностранному физическому или юридическому лицу не может не затрагивать соответствующее иностранное государство, которое в некоторых случаях не может мириться с тем, его национальное физическое или юридическое лицо не может требовать возмещения вреда от ответственного государства. Практика межгосударственных отношений в подобных случаях породила ряд правил, касающихся действий государств, направленных на защиту их национальных лиц, вред которым причинен международно-противоправными деяниями других государств. Со временем эти правила приобрели силу обычного международного права и сформировали в международном праве институт дипломатической защиты.

Ниже рассматриваются основные вехи процесса кодификации и прогрессивного развития норм института дипломатической защиты, сам институт дипломатической защиты в международном праве (в самом общем виде), а также особенности действия его норм применительно к случаю причинения вреда национальному лицу одного государства нарушением налогового договора другим государством. При этом далее под налоговым договором понимается не только договор, объектом которого в целом являются международные налоговые отношения, но и договор, затрагивающий лишь некоторые международные налоговые отношения и лишь постольку, поскольку они тесно связаны с объектом этого договора.

Процесс кодификации и прогрессивного развития норм института дипломатической защиты

В системе Объединенных Наций в деле развития международного права важная роль принадлежит Комиссии международного права (далее – КМП), действующей на основании Положения о Комиссии международного права, одобренного Резолюцией Генеральной Ассамблеи 174 (II) от 21.11.1947. Она подтверждает существование обычных норм международного права и разрабатывает проекты многосторонних международных договоров. Такая же роль была выполнена КМП в отношении норм института дипломатической защиты.

В 1995 году КМП под условием об одобрении Генеральной Ассамблеей поддержала рекомендацию ее Рабочей группы по долгосрочной программе работы о включении темы «Дипломатическая защита» в повестку для КМП (пункт 501 части 2 тома IIЕжегодника Комиссии международного права за 1995 год). А в конце 1997 года Генеральная Ассамблея одобрила включение темы «Дипломатическая защита» в повестку дня КМП (пункт 8 Резолюции Генеральной Ассамблеи 52/156 от 15.12.1997).

В течение периода времени, начиная с 1998 и заканчивая 2006 годом, КМП рассмотрела предварительный доклад и 5 докладов Специального докладчика по теме «Дипломатическая защита», приняла в первом чтении проекты девятнадцати статей о дипломатической защите и комментариев к ним (пункт 60 Доклада Комиссии международного права о работе ее 56-ой сессии) и решила передать их правительствам государств через Генерального Секретаря для того, чтобы они могли представить их комментарии и отзывы, а также рассмотрела полученные комментарии и отзывы правительств государств и 6-ой и 7-ой доклады Специального докладчика по теме «Дипломатическая защита». Также в 2006 году КМП рассмотрела доклад Редакционного комитета и приняла проекты статей о дипломатической защите во втором чтении (далее – Статьи о ДЗ) и комментарии к ним (далее – Комментарии к Статьям о ДЗ) (пункты 43 и 44 Дополнения 10 к Докладу Комиссии международного права о работе ее 58-ой сессии), а также рекомендовала Генеральной Ассамблее разработать многостороннюю конвенцию на основе Статей о ДЗ (пункт 46 Дополнения 10 к Докладу Комиссии международного права о работе ее 58-ой сессии).

Рассмотрев Статьи о ДЗ и Комментарии к Статьям о ДЗ, в 2007 году Генеральная Ассамблея отметила значение темы дипломатической защиты для межгосударственных отношений и обратила внимание правительств государств на Статьи о ДЗ, а также предложила им делать комментарии относительно рекомендации КМП о разработке многосторонней конвенции на основе Статей о ДЗ (пункт 3 Резолюции Генеральной Ассамблеи 62/67 от 06.12.2007).

По состоянию на 20.07.2010 Генеральный Секретарь получил следующие отзывы правительств ряда государств в отношении Статей о ДЗ (Доклад Генерального Секретаря от 05.07.2007, Дополнение от 02.08.2007 к Докладу Генерального Секретаря от 05.07.2007, Доклад Генерального Секретаря от 30.07.2010):

В 2010 году Генеральная Ассамблея вновь предложила вниманию правительств государств Статьи о ДЗ, а также призвала их делать любые дальнейшие комментарии в отношении Статей о ДЗ (пункт 1 Резолюции Генеральной Ассамблеи 65/27 от 06.12.2010).

В настоящее время Объединенные Нации продолжают изучение вопроса о разработке многосторонней конвенции о дипломатической защите на основе Статей о ДЗ или принятия каких-либо других соответствующих мер на основе Статей о ДЗ.

Общая характеристика института дипломатической защиты

Институт дипломатической защиты как институт международного права представляет собой совокупность обычных норм международного права, регулирующих межгосударственные отношения, связанные с призванием совершившего международно-противоправное деяние государства другим государством к ответственности за вред, причиненный этим деянием национальному лицу этого другого государства. Существование и содержание этих обычных норм о дипломатической защите были установлены КМП на основе широкого исследования практики межгосударственных отношений, отсылки к которой приводятся в Комментариях к Статьям о ДЗ. Сами обычные нормы о дипломатической защите были кодифицированы КМП в Статьях о ДЗ.

К Статьям о ДЗ следует относиться именно как к кодификации обычных норм международного права, имея в виду, что она может не охватывать всеобъемлющим образом всех правил, существующих в практике межгосударственных отношений, а также то, что отнюдь не все государства-члены Объединенных Наций или другие государства мира могут признавать юридическую силу даже за охваченными ею правилами (здесь отчасти можно ориентироваться на вышеприведенные и последующие отзывы правительств). Также необходимо иметь в виду, что часть положений Статей о ДЗ (как видно из некоторых вышеприведенных отзывов правительств государств и, в общем-то, не оспаривается КМП) являются результатом не кодификации, а прогрессивного развития, то есть отражают не существующие в практике межгосударственных отношений правила, за которыми государства признают юридическую силу, а не более чем представления КМП о целесообразности включения тех или иных норм о дипломатической защите в международное право. Кроме того, нельзя забывать о существовании связи между институтом дипломатической защиты и институтом ответственности государств. Нормы первого не только во многом основываются на нормах второго, но и являются их прямым развитием. В связи с этим анализировать нормы института дипломатической защиты следует только во взаимосвязи с нормами института ответственности государств. Как и нормы о дипломатической защите нормы об ответственности государств являются обычными, а их кодификация, проведенная КМП, представлена в проектах статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния (Дополнение 10 к Докладу Комиссии международного права о работе ее 53-ей сессии).

Государство несет ответственность за его международно-противоправное деяние (существуют случаи, когда государство несет ответственность и за последствия его правомерного поведения).

Международно-противоправным является деяние, которое не соответствует международному обязательству, независимо от того, что является формальным источником этого обязательства – обычная норма международного права или договорная норма имеющего силу международного договора, а также независимо от формы деяния и других обстоятельств. То, что деяние государства соответствует внутреннему праву этого государства, не влияет на квалификацию этого деяния такого государства по праву международному.

Деяние квалифицируется в качестве международно-противоправного деяния конкретного государства только в том случае, если это деяние присваивается государству в соответствии с международным правом. При определенных обстоятельствах государству может быть присвоено не только лично (через любой орган этого государства) совершенное им деяние, но и деяние, которое совершено лицом или образованием, не являющимся органом этого государства, но осуществляющим элементы государственной власти, органом, предоставленным в распоряжение этого государства другим государством, лицом или группой лиц, действующих под руководством или контролем этого государства, другим государством при помощи или содействии этого государства, другим государством под руководством и контролем этого государства, другим государством под принуждением этого государства. Деяние, которое не присваивается конкретному государству в соответствии с вышеизложенным, тем не менее, может быть присвоено ему, если это государство признает это деяние в качестве своего собственного.

Ответственное государство обязано прекратить продолжающееся международно-противоправное деяние, при необходимости предоставить заверения и гарантии неповторения международно-противоправного деяния и предоставить полное возмещение вреда, включая материальный и моральный, причиненного международно-противоправным деянием. Однако эти обязательства являются обязательствами ответственного государства перед другим государством, другими государствами или международным сообществом в целом, но не перед физическим или юридическим лицом, даже если ему причинен вред международно-противоправным деянием ответственного государства. Разрешение ситуации, при которой физическое или юридическое лицо, которому причинен вред международно-противоправным деянием ответственного государства, не может призвать к ответственности ответственное государство, а государству, чью национальность имеет это физическое или юридическое лицо, не причинено вреда международно-противоправным деянием, возмещения которого оно могло бы потребовать от ответственного государства, со временем было найдено в фикции: вред, причиненный национальному лицу государства, является вредом, причиненным самому этому государству.

Сформировалась обычная норма международного права, по которой государство имеет право осуществлять дипломатическую защиту национального лица. А собственно дипломатическая защита представляет собой ни что иное, как действия по призванию совершившего международно-противоправное деяние государства другим государством к ответственности за вред, причиненный этим деянием национальному лицу этого другого государства.

Национальным лицом, дипломатическую защиту которого может осуществлять государство, является физическое лицо, обладающее гражданством этого государства, или юридическое лицо, учрежденное по внутреннему праву этого государства (имеются исключения). Вопрос о том, вправе ли в соответствии с международным правом государство осуществлять дипломатическую защиту беженцев и лиц без гражданства (как видно из некоторых вышеприведенных отзывов правительств государств), является спорным.

Способ приобретения гражданства государства физическим лицом не важен, если он основан на внутреннем праве государства и не является несовместимым с международным правом, равно как не важны и обстоятельства приобретения гражданства государства и продолжительность нахождения в гражданстве. Однако, по общему правилу, физическое лицо является лицом, дипломатическую защиту которого может осуществлять государство, только в случае, когда оно обладает гражданством государства и на момент причинения ему вреда, и на момент призвания ответственного государства к ответственности за вред, причиненный его международно-противоправным деянием этому физическому лицу.

Форма юридического лица и способ его учреждения по внутреннему праву государства для целей дипломатической защиты этого юридического лица значения не имеют. По общему правилу, юридическое лицо является лицом, дипломатическую защиту которого может осуществлять государство, только в случае, когда оно является учрежденным по внутреннему праву государства и на момент причинения ему вреда, и на момент призвания ответственного государства к ответственности за вред, причиненный его международно-противоправным деянием этому юридическому лицу. Также государство может осуществлять дипломатическую защиту обладающего его гражданством или учрежденного по его внутреннему законодательству акционера или другого владельца части капитала прекратившегося юридического лица как в связи с причинением вреда прекратившемуся юридическому лицу (отдельные случаи), так и в связи с причинением вреда самому акционеру, в том, что касается его корпоративных прав. Хотя некоторые аспекты вопроса о том, вправе ли в соответствии с международным правом государство осуществлять дипломатическую защиту акционера прекратившегося юридического лица в связи с причинением вреда прекратившемуся юридическому лицу, (как видно из некоторых вышеприведенных отзывов правительств государств), является спорным.

В международном плане право осуществлять дипломатическую защиту национального лица является именно правом государства, то есть, с одной стороны, государство не несет международного обязательства осуществлять дипломатическую защиту. С другой стороны, государство свободно в принятии решения об осуществлении или отказе от осуществления дипломатической защиты национального лица, равно как в принятии решения о прекращении осуществления дипломатической защиты национального лица. Также государство свободно в выборе средств осуществления дипломатической защиты, но с учетом существующего ограничения по инструментарию.

Осуществление дипломатической защиты национального лица государством имеет ограничения. Во-первых, действия государства по дипломатической защите национального лица должны осуществляться в соответствии с международным правом, в частности с такими общепризнанными принципами международного права, как принцип воздержания в международных отношениях от угрозы силой или ее применения и принцип разрешения международных споров мирными средствами. Во-вторых, инструментарий, который может использоваться государством при осуществлении дипломатической защиты, включает только дипломатические меры (к примеру, направление официальной ноты выражения отношения государства к акту ответственного государства) и мирные средства разрешения международных споров, предусмотренные в пункте 1 статьи 33 Устава Объединенных Наций. В-третьих, единственной целью предпринимаемых действий государства должно быть обеспечение предоставления возмещение вреда его национальному лицу ответственным государством. В-четвертых, государство может начать осуществлять дипломатическую защиту национального лица только, если это национальное лицо исчерпает возможности обращения ко внутренним средствам правовой защиты в соответствии с внутренним правом ответственного государства (имеются исключения).

Международное право не касается вопроса о том, является ли осуществление дипломатической защиты национального лица обязанностью или правом государства во внутригосударственном плане, оставляя его решение на усмотрение права внутригосударственного. Практика разных государств в разрешении этого вопроса различна: одни государства во внутригосударственном праве предусматривают соответствующую обязанность и сопутствующие процедуры; другие - предусматривают, что это право; третьи во внутригосударственном праве ограничиваются лишь указанием на возможность дипломатической защиты национального лица, не уточняя – обязанность ли это или право государства. В числе последних государств находится и Россия, чье внешнеполитическое ведомство имеет одной из своих задач защиту дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц России за рубежом (подпункт 5 пункта 2 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 865), а обязано ли оно или вправе осуществлять дипломатическую защиту национального лица - не конкретизируется (что, в принципе, трудно счесть негативным, так именно за счет этого обеспечивается большая свобода внешнеполитического маневра). В любом случае узнать позицию государства о том, считает ли оно возможным в конкретном случае осуществлять дипломатическую защиту национального лица, можно лишь, подав соответствующее обращение компетентному органу. Как правило, в качестве такового выступает внешнеполитическое ведомство.

Формальных требований к обращению национального лица к компетентному органу за дипломатической защитой не существует. Тем не менее, целесообразно, чтобы в его тексте с должной степенью полноты и точности, помимо прочего, были бы раскрыты:

а) обстоятельства причинения вреда;

б) компетентность государства осуществлять дипломатическую защиту;

в) приемлемость обращения;

г) мотивы деяния ответственного государства;

д) мотивы подачи обращения;

е) суть обращения.

В случае отсутствия формальных (к примеру, лицо не является национальным лицом, дипломатическую защиту которого может осуществлять государство) или неформальных (политические соображения) поводов для отказа в осуществлении дипломатической защиты (к последним нужно быть готовым и принимать их с пониманием, поскольку на кону игр государств на международной арене могут быть интересы, не сопоставимые с интересами одного частного национального лица) государство может приступить к дипломатической защите национального лица. Для этого оно, выбрав средство дипломатической защиты, предъявляет адекватное этому средству требование ответственному государству с соблюдением соответствующих процедур. Процесс дипломатической защиты протекает вне контроля защищаемого национального лица.

Международное право обязывает ответственное государство рассмотреть предъявленное к нему требование государства, осуществляющего дипломатическую защиту национального лица. Однако, не стоит ожидать быстрого разрешения вопроса о предоставлении возмещения вреда, тем более, что при определенных обстоятельствах ситуация может перерасти в межгосударственный спор.

Действие норм о дипломатической защите применительно к случаям причинения вреда нарушением налогового договора

Физическое или юридическое лицо может быть бенефициаром международного налогового права (к примеру, любой налоговый договор, создающий налоговую выгоду не для государства или международной организации, а физическому или юридическому лицу), а значит, вред физическому или юридическому лицу может быть причинен и нарушением налогового договора государством.

Налоговый договор в принципе может, как не предусматривать вообще, так и предусматривать отличный от дипломатической защиты специальный механизм обеспечения предоставления возмещения вреда, причиненного физическому или юридическому лицу нарушением этого налогового договора государством. На практике последние случаи редки. К их числу, например, можно отнести взаимосогласительную процедуру в договорах об избежании двойного налогообложения (несмотря на то, что это прямо не вытекает из положений о взаимосогласительной процедуре в договорах об избежании двойного налогообложения, вопрос о предоставлении возмещения вреда, как минимум от взимания налога не в соответствии с договором об избежании двойного налогообложения, безусловно, поднимается в ходе сношений компетентных органов, участвующих во взаимосогласительной процедуре).

В случаях, когда налоговый договор не предусматривает специального механизма обеспечения предоставления возмещения вреда, причиненного физическому или юридическому лицу нарушением этого налогового договора государством, нормы о дипломатической защите применяются в полном объеме и создают для этого физического или юридического лица отсутствовавшее у него до этого средство защиты. Тогда же, когда налоговый договор предусматривает подобный специальный механизм, нормы о дипломатической защите «не применяются в той мере, в какой они несовместимы со специальными нормами» налогового договора. С одной стороны, это означает существование преимущества норм налогового договора о специальном механизме над нормами о дипломатической защите, а, с другой стороны, существование возможности дополнения нормами о дипломатической защите норм налогового договора. При этом соотношение норм о дипломатической защите и норм налогового договора в этом смысле представляется чрезвычайно сложным и во многом зависит от содержания норм соответствующего налогового договора и фактических обстоятельств причинения вреда в конкретном случае.