|
|
|
|
Законодательство / Законопроекты / Проект Закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации»
Проект Закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации»
28.09.2008Российский налоговый портал
Проект
Федеральный закон «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации»
Статья 1. Предмет регулирования.
Настоящий федеральный закон регулирует общественные отношения, связанные с оказанием на территории Российской Федерации квалифицированной юридической помощи, и направлен на обеспечение конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи в соответствии с частью 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации.
Настоящий федеральный закон не распространяется на государственные юридические бюро, осуществляющие деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
Статья 2. Квалифицированная юридическая помощь.
Под квалифицированной юридической помощью понимается любая самостоятельная деятельность по предоставлению на постоянной профессиональной основе юридических услуг на территории Российской Федерации. Под юридическими услугами понимается, в частности:
— консультирование по вопросам права и разъяснение основанных на действующем законодательстве прав и обязанностей юридических и физических лиц как в устной, так и в письменной форме;
— подготовка и составление любых юридически значимых документов, в том числе заявлений, жалоб, ходатайств;
— представительство и защита интересов юридических и физических лиц в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве,
— представительство и защита интересов юридических и физических лиц в арбитражном судопроизводстве и иных процедурах разрешения споров субъектов хозяйственной деятельности;
— защита и представительство в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях;
— представительство и защита интересов юридических и физических лиц в третейском суде, международном коммерческом арбитраже и иных органах разрешения конфликтов;
— представительство и защита интересов юридических и физических лиц в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях;
— представительство и защита интересов юридических и физических лиц в связи с выборами в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
— представительство и защита интересов в органах государственной власти, судах и правоохранительных органах иностранных государств, в отношениях с юридическими и физическими лицами на территории иностранных государств, в международных организациях и международных судебных органах, если иное не установлено законодательством иностранных государств, уставными документами международных организаций и международных судебных органов или международными договорами Российской Федерации;
— проведение юридически значимых процедур по юридическому обеспечению предпринимательской деятельности юридических и физических лиц, в том числе составление договоров и иных документов, правовое обеспечение проведения торгов;
— юридическое сопровождение и обеспечение соответствия закону всех видов сделок, в том числе связанных с возникновением, переходом и прекращением права собственности, защитой имущественных и личных неимущественных прав;
— участие в качестве представителя в исполнительном производстве, а также при исполнении уголовного наказания;
— участие в качестве представителя в налоговых правоотношениях;
— осуществление субъектами оказания квалифицированной юридической помощи в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных видов деятельности с целью обеспечения или защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц.
Квалифицированная юридическая помощь оказывается на возмездной основе. В случаях, предусмотренных федеральным законом, квалифицированная юридическая помощь оказывается бесплатно для получателя такой помощи с ее оплатой за счет бюджетных средств в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
Статья 3. Субъекты оказания квалифицированной юридической помощи.
Субъектами оказания квалифицированной юридической помощи на постоянной профессиональной основе могут быть только физические лица, имеющие в соответствии с законодательством Российской Федерации статус адвоката, нотариуса, патентного поверенного либо ученую степень кандидата или доктора юридических наук, а также в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях их профессиональные образования, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Оказание юридической помощи на постоянной профессиональной основе в качестве самостоятельного или сопутствующего вида деятельности иными лицами не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Виды юридической помощи, которые вправе оказывать адвокаты, нотариусы или патентные поверенные, особенности их деятельности по оказанию квалифицированной юридической помощи на постоянной профессиональной основе, а также квалификационные требования и критерии для осуществления такой деятельности могут устанавливаться отдельными федеральными законами.
Работники юридических лиц любой организационно-правовой формы, а также юристы, являющиеся работниками органов государственной власти и местного самоуправления, могут оказывать юридическую помощь в рамках своих должностных обязанностей только субъектам, с которыми они находятся в трудовых отношениях. Оказание юридической помощи на постоянной профессиональной основе в качестве самостоятельного или сопутствующего вида деятельности такими работниками не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Иностранные лица допускаются к оказанию квалифицированной юридической помощи на постоянной профессиональной основе на территории Российской Федерации при соблюдении требований, установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие приобретенного в установленном порядке на территории Российской Федерации статуса субъектов оказания квалифицированной юридической помощи и получившие юридическое образование на территории иностранных государств, допускаются к оказанию квалифицированной юридической помощи на территории Российской Федерации только в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и только по вопросам международного права и права тех государств, на территории которых они в установленном порядке признаны в качестве субъектов оказания юридической помощи.
Статья 4. Переходные положения
Лица, которые на момент вступления настоящего Федерального закона в силу в течение не менее двух лет участвовали в деятельности по предоставлению на постоянной профессиональной основе юридических услуг в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица либо единоличных исполнительных органов (их заместителей) коммерческих организаций, оказывающих такие услуги, и которые желают осуществлять самостоятельную деятельность по оказанию квалифицированной юридической помощи на постоянной профессиональной основе в качестве адвокатов, вправе при условии соответствия требованиям, предусмотренным пунктами 1 и 2 статьи 9 Федерального Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», приобрести статус адвоката без сдачи квалификационного экзамена, подав заявление о присвоении статуса адвоката с приложением подтверждающих их квалификацию документов в квалификационную комиссию адвокатской палаты субъекта Российской Федерации по месту своего постоянного жительства. Порядок подачи и рассмотрения такого заявления и состав прилагаемых в нему документов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющем нормотворческую деятельность в области юстиции.
Квалификационная комиссия адвокатской палаты соответствующего субъекта Российской Федерации в месячный срок со дня получения такого заявления проверяет сведения о претенденте и выносит решение о присвоении либо об отказе в присвоении претенденту статуса адвоката.
Претендент приносит присягу, предусмотренную статьей 13 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», и со дня ее принятия получает статус адвоката и становится членом адвокатской палаты.
О присвоении претенденту статуса адвоката квалификационная комиссия в семидневный срок со дня принятия соответствующего решения уведомляет территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольно-надзорные функции в области юстиции, который в месячный срок со дня получения уведомления вносит сведения об адвокате в региональный реестр и выдает адвокату соответствующее удостоверение.
Статья 5. Вступление в силу.
Настоящий Федеральный закон вступает в силу с момента его опубликования. Статья 4 настоящего Федерального закона действует в течение шести месяцев со дня вступления настоящего Федерального закона в силу и по их истечении утрачивает силу.
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с оказанием квалифицированной юридической помощи, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Впредь до приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты применяются с момента утраты силы статьей 4 настоящего Федерального закона в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Пояснительная записка
Является очевидным, что на современном этапе развития России решение провозглашенной Президентом Российской Федерации задачи борьбы с правовым нигилизмом и коррупцией не может быть осуществлено без обеспечения гарантированного ст. 48 Конституции России права на получение квалифицированной юридической помощи. В свою очередь, это требует исправления неудовлетворительной ситуации, сложившейся в России в сфере оказания юридической помощи (услуг).
В настоящее время такая помощь (услуги) гражданам и организациям оказывается двумя группами: с одной стороны — членами квалифицированных профессиональных сообществ (адвокатами, нотариусами, патентными поверенными), а с другой стороны — всеми иными желающими юридическими и физическими лицами (в рамках как коммерческой, так и непредпринимательской деятельности). При этом в отношении этих двух групп государственное регулирование содержит совершенно неоправданные различия в подходе.
Так, чтобы стать адвокатом или нотариусом, юрист должен соответствовать высоким профессиональным и нравственным требованиям: иметь высшее юридическое образование, опыт работы по специальности; глубоко знать законы; не иметь запятнанной судимостью репутации; выдержать сложный квалификационный экзамен.
При осуществлении своей профессиональной деятельности он обязан под контролем соответствующих палат постоянно повышать квалификацию; соблюдать этические правила, за нарушение которых привлекается к дисциплинарной ответственности вплоть до прекращения статуса; соблюдать профессиональную тайну; не допускать конфликта интересов; отказываться следовать незаконным просьбам обратившихся к нему лиц; оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно (у некоторых адвокатов ее объем составляет в разных регионах 60—90 %); страховать свою профессиональную деятельность от возможных ошибок и т.д.
Оказание же юридической помощи иными лицами (это организации и граждане) вообще не регулируется, никаких условий для их участия в оказании такой юридической помощи (услуг) в российском законодательстве не сформулировано.
Центральной проблемой является то, что эти лица могут:
а) вообще не быть юристами; б) не иметь образования (не только высшего, не только юридического, но и вообще никакого); в) не иметь никакого опыта (навыков применения на практике даже и имеющихся знаний); г) быть ущербными с моральной точки зрения (например, иметь судимость).
Тем не менее, они все равно сейчас вправе оказывать юридические услуги за плату: давать любые советы (консультировать); составлять любые документы; представлять и защищать интересы лиц в любых органах (в т.ч. налоговых, контрольно-надзорных и т. д.), а также в любых судебных делах, включая даже некоторые уголовные дела (кроме дел в Конституционном Суде России и уголовных дел, производство которых осуществляется не у мировых судей), а также.
Подобная ситуация потребностям в построении правового государства и борьбы с правовым нигилизмом не отвечает.
Следствием упомянутой некомпетентности всегда являются неблагоприятные последствия для прав граждан и организаций, а также интересов государства. Судебные органы уже неоднократно выражали озабоченность тем, что судьям приходится иметь дело с неквалифицированным представительством при рассмотрении ими дел.
Эта ситуация также способствует разрастанию коррупционной среды (так как, не имея должных знаний, опыта и не неся обязанности соблюдать требования закона и профессиональной этики, такие лица могут быть склонны к использованию внеправовых средств, не рискуя понести при этом профессиональную ответственность).
Представляется, что на современном этапе развития России не является нормальной ситуация, когда вопросы оказания услуг по лечению животных (ветеринарные услуги) или услуг автостоянок регулируются Правительством России отдельными Постановлениями, а оказание юридических услуг вообще никак не регламентируется. При этом представляется, что важность вопроса исключают возможность для исправления сложившейся ситуации ограничиться Постановлением Правительства России.
Следует также отметить, что лица, оказывающие юридические услуги, поставлены в неравные условия, в чем-то граничащими с дискриминацией: адвокаты несут множество обязанностей (см. выше), тогда как к лицам, не имеющим статуса адвоката, а равно нотариуса или патентного поверенного, но также оказывающим юридические услуги, никаких требований и условий осуществления такой деятельности, законодательство не устанавливает. Такие лица, как правило, не желают идти в адвокатуру, рассуждая при этом следующим образом: зачем стремиться в адвокатуру с ее стандартами, ответственностью, ограничениями, если можно подвизаться на ниве права не связывая себе руки? При существующем правовом регулировании оказывается доходнее заниматься юридическими услугами, не обременяя себя обязательствами и соблюдением квалификационных требований. Кроме того, это выгоднее коммерчески, если даже судить просто по налогообложению. Так, если предприниматель и коммерческие организации вправе воспользоваться упрощенной системой налогообложения и платить максимум 6 % с получаемых доходов, то адвокаты не вправе использовать такую систему налогообложения и уровень их налогообложения составляет не менее 15 % от их дохода.
Более того, действующее законодательство не содержит никаких квалификационных требований к иностранным юристам, действующим в России и оказывающим услуги по российскому праву (в том числе в отношении знания русского языка и российского права). Это не только не соответствует интересам общества и государства, но и ставит в невыгодное положение российских юристов, к которым в иностранных государствах всегда предъявляются жесткие требования.
Преодоление такой неудовлетворительной ситуации возможно путем приведения законодательного регулирования в соответствие с Конституцией России и международными стандартами.
Так, часть 1 статьи 48 Конституции России предусматривает право каждого лица именно на квалифицированную юридическую помощь.
Парадоксально, но правовые гарантии получения квалифицированной медицинской помощи давно существуют и действуют, хотя в Конституции России соответствующего положения нет (в ее статье 41 говорится просто о медицинской помощи). С юридической помощью (юридическими услугами) ситуация обстоит с точностью до наоборот, как будто имеет место недооценка важности юридических услуг и права как такового.
Такую ситуацию желательно и нужно как можно быстрее исправить, чтобы не имело места игнорирования требования статьи 48 Конституции России.
Международные акты, содержащие общепризнанные принципы и стандарты, также предполагают именно квалифицированный характер юридической помощи. В Основных принципах, касающихся роли юристов» (приняты Восьмым Конгрессом ООН в 1990 г.) специально указывается, что правительства должны обеспечивать надлежащую квалификацию и подготовку юристов и знание ими профессиональных идеалов и моральных обязанностей, а также прав человека и основных свобод, признанных национальным и международным правом. О квалифицированном характере юридической помощи говорится также в Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. № 53/144). Соблюдению квалификационных требований применительно к оказанию профессиональных услуг уделяется также большое внимание в ВТО, вступление в которую продолжает сохранять значимость для России (например, ст. VI ГАТС предусматривает обязанность членов ВТО обеспечивать соответствующие процедуры для проверки компетентности профессионалов любого другого члена).
Признаком квалифицированности в какой-либо области человеческой деятельности является профессионализм (целенаправленное постоянное занятие лица строго определенным делом). Профессионализм в современную эпоху во всех ответственных областях экономики, государственной службы и социальной сферы обусловлен допуском к профессии. Например, без выполнения профессиональных и квалификационных требований невозможно оказывать помощь (услуги) медицинского свойства, осуществлять инженерную деятельность или аудит, состоять на государственной службе, заниматься военным делом, управлять любым видом транспорта, вести образовательную деятельность и так далее. Допуск к большинству требующих квалификации профессий возможен только при соблюдении стандартных и общепринятых условий: наличие специального профильного образования (всегда), опыта/стажа (для ответственных должностей) и положительных моральных характеристик (для гуманитарных профессий).
Для юридической профессии знания, опыт и моральный облик особенно важны. Не случайно, как и для адвокатов, такие же требования законом предусмотрены для судей, прокуроров и нотариусов (включая постоянное повышение квалификации).
В свете этого является парадоксальным, что сегодня в российском праве квалификационные требования (помимо требований к нотариусам и патентным поверенным) предусмотрены лишь для случаев оказания адвокатами юридической помощи обвиняемым и подсудимым в некоторых, однако не во всех, уголовных делах, а также для случаев представительства в Конституционном Суде России (его могут осуществлять только адвокаты и лица с ученой степенью по юридической специальности). Во всех остальных случаях оказывать юридическую помощь (услуги) могут любые лица, в том числе без образования и с судимостью.
Между тем Конституционный Суд России прямо указал: «…право вести свои дела в суде через самостоятельно выбранного представителя не означает безусловное право выбирать в качестве такового любое лицо и не предполагает возможность участия в судопроизводстве любого лица в качестве представителя». Это может приводить к тому, что защитником или представителем «окажется лицо, не обладающее необходимыми профессиональными навыками, что несовместимо с задачами правосудия и обязанностью государства гарантировать каждому квалифицированную юридическую помощь»; «…установление критериев квалифицированной юридической помощи и обусловленных ими особенностей и условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников или представителей в конкретных видах судопроизводства является прерогативой законодателя» (Постановления Конституционного Суда России от 16 июля 2004 г. N 15-П; Конституционного Суда России от 28 января 1997 г. N 2-П).
В российском праве уже предпринималась попытка ввести в судопроизводство в качестве представителей только лиц, обладающих надлежащей квалификацией (ч. 5 ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса в редакции от 24.07.2002г.). Тогда в качестве представителей—несотрудников организаций допускались только адвокаты. Эта попытка оказалась неудачной, и Конституционный Суд вынужден был признать это правило недействующим, однако исключительно из-за юридико-технических недочетов в конструкции этого правила. Возражения Конституционного Суда России вызвало только то, что «в данном случае законодатель избрал критерием для ограничения допуска к участию в качестве представителей в арбитражном процессе не квалификационные требования, связанные с качеством юридической помощи и необходимостью защиты соответствующих публичных интересов, а лишь организационно-правовую форму, в которой выступает участник судопроизводства, нуждающийся в юридической помощи». Таким образом, Конституционный Суд России отнюдь не исключает возможность установления в законе ограничений круга допустимых процессуальных представителей путем установления квалификационных требований, связанных с качеством юридической помощи и необходимостью защиты публичных интересов, если в результате равную возможность их выбора будут иметь все лица, независимо от статуса и организационно-правовой формы, т.е. все граждане и организации (об этом говорят и следующие указания в постановлении № 15-П: «отступление от принципа диспозитивности при выборе представителя в арбитражном процессе возможно»; «Вместе с тем конституционное право на судебную защиту и принципы состязательности и равноправия сторон не предполагают выбор по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, а право вести свои дела в суде через самостоятельно выбранного представителя не означает безусловное право выбирать в качестве такового любое лицо и не предполагает возможность участия в судопроизводстве любого лица в качестве представителя»).
Таким образом, установление единых и равных для всех сторон в судопроизводстве (организаций и граждан) правил об их праве свободно выбирать себе представителя из числа лиц, гарантированно обладающих подтвержденной в установленном порядке квалификацией, будет полностью соответствовать основополагающему принципу, установленному в ч. 1 ст. 48 Конституции России и провозглашенной Конституционным Судом России правовой позиции.
Предлагаемый закон полностью решает описанную проблему несоответствия положения дел в сфере оказания юридической помощи Конституции России и международным стандартам. Необходимо, чтобы любую юридическую помощь как вид услуг могли оказывать только лица, отвечающие установленным законом квалификационным признакам и прочим требованиям профессионального сообщества и государства. Как показывает и отечественный, и мировой опыт, эти цели достижимы при нормативном обязании таких лиц иметь надлежащее образование и сдавать соответствующие экзамены, объединяться в профессиональные сообщества, которые и будут заниматься как системой организованного повышения квалификации, так и контролировать их деятельность, при необходимости налагая санкции.
Опасения по поводу введения в России «адвокатской монополии» беспочвенны: монополия предполагает невозможность осуществления деятельности, тогда как предлагаемый проект никому приобрести статус адвоката не запрещает. Говорить об адвокатской монополии точно так же неосновательно, как говорить о существовании в России медицинской монополии или монополии лиц с разрешениями на управление автомобилями.
Следует отдельно отметить, что является ошибочным мнение о том, что введение квалификационных признаков является посягательством на свободу экономической и иной деятельности. Гарантируемые Конституцией России принципы поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст.ст. 8, 34, ч. 1 ст. 37 Конституции России) не исключают установления квалификационных требований и условий допуска к осуществлению определенных видов профессиональной деятельности. К деятельности в области медицины, например, могут быть допущены только профессионалы, подтвердившие свою квалификацию в установленном порядке. Иные лица оказывать медицинские услуги не вправе. Никто не усматривает в этом нарушений указанных принципов, а также прав и свобод. Также вряд ли кто-то всерьез станет утверждать, что требование к водителям автотранспорта иметь соответствующие разрешительные документы ущемляет конституционные права и свободы как их самих, так и третьих лиц. Также, как известно, банковские, страховые и многие другие профессиональные услуги могут предоставлять не любые лица, а только лица, прошедшие процедуру проверки своей квалификации и находящиеся под контролем отраслевых компетентных органов.
При этом юридические услуги, требующие не в меньшей мере специальных знаний и навыков и не меньшей добросовестности, чем иные профессиональные услуги, также не следует оставлять вне правового контроля. Наличие квалификационных требований к лицам, осуществляющим определенные важные для общества виды профессиональной деятельности, нареканий с точки зрения своей конституционности ни у кого вызывать не может и не должно.
Вряд ли можно признать сферу юридических услуг настолько малозначительной для интересов граждан и общества в целом, чтобы считать возможным сохранение ситуации, при которой к их оказанию фактически может быть допущено любое лицо. Полагать, что деятельность по оказанию юридических услуг не столь важна, чтобы устанавливать подобные требования — значит снисходительно и пренебрежительно относиться к такой деятельности и к самому праву.
Равным образом не может являться основательным довод о том, что установление квалификационных требований к лицам, оказывающим юридические услуги, нарушает право на выбор юридического консультанта: он идентичен неверному доводу о том, что установление соответствующих квалификационных требований нарушает право на выбор, например, врача или водителя автобуса, осуществляющего перевозку пассажиров.
Важно понимать, что проблема создания сбалансированного регулирования оказания юридических услуг в России не может быть разрешена путем введения лицензирования деятельности по оказанию юридических услуг. Как известно, эксперимент с введением их лицензирования в 90-х гг. XX в. не удался.
Регулирование юридических услуг должно осуществляться только на основе механизмов саморегулирования профессиональной деятельности. Именно они соответствуют конституционным принципам соразмерности и справедливости и именно по этому пути идет весь цивилизованный мир.
При этом очевидно, что не следует отказываться от использования уже существующих и уже проверенных на практике, работающих механизмов. Между тем в России таким механизмом является законодательство об адвокатуре, нотариате и патентных поверенных. Оно выдержало испытание многими годами и доказало свою эффективность.
Адвокатура, как общеизвестно, является именно саморегулируемой организацией. Получение адвокатского статуса предполагает соответствующие профессиональные знания, опыт, моральные качества. Поддержание адвокатского статуса предполагает постоянное соответствие этическим правилам, компетентность, повышение квалификации.
Думается, что эти же требования критерии вполне могут быть распространены на всех лиц, оказывающих юридические услуги. Это было бы наиболее логичным и разумным способом регулирования сферы оказания юридических услуг.
Коль скоро для регулирования сферы оказания юридических услуг следует использовать только механизмы саморегулирования, то сегодня имеется только два варианта: либо революционное изменение действующего регулирования, кардинальный его слом, создание в России совершенно новой некоей юридической саморегулируемой организации, в которую войдут в качестве отдельных составных частей адвокатура, нотариат, патентные поверенные и субъекты предпринимательской деятельности (индивидуальные предприниматели и коммерческие организации), либо взвешенное и постепенное изменение регулирования за счет использования уже имеющихся наработок и регулятивных механизмов.
Важно подчеркнуть, что предлагаемый закон предлагает отказаться от вредного на сегодня для России дерегулирования в сфере юридических услуг не за счет государственного вмешательства, а за счет использования уже действующих в России саморегулятивных механизмов. В России уже действует Федеральный закон «О саморегулируемых организациях». Однако если применить его в сфере оказания юридических услуг, это породит множество таких организаций с отличающимися стандартами качества оказания услуг и ответственности их членов, а также крайне затруднит контроль за ними. Это не будет отвечать интересам общества и государства, равно как не будет в полной степени соответствовать ст. 48 Конституции России и международным стандартам. В таких условиях намного эффективнее использовать уже имеющуюся в России единую саморегулируемую организацию — адвокатуру. Требования закона «О саморегулируемых организациях» при этом окажутся также соблюденными, поскольку он на адвокатуру распространяется.
При этом в целях соблюдения интересов лиц, уже осуществляющих деятельность по предоставлению юридической помощи (услуг), но не являющихся адвокатами, предлагается принять в состав адвокатуры без вступительного экзамена (при условии, что они обладают высшим юридическим образованием и подтвержденным опытом практической работы). Это не ущемит их интересов, позволит поставить на качественно более высокий уровень оказание юридической помощи (услуг) в России и будет содействовать работе судебной системы.
Соответственно предлагаемый закон не нарушает конституционные права частнопрактикующих юристов и сотрудников юридических фирм. Такие лица не будут лишены возможности доступа к оказанию юридических услуг. Заинтересованные и компетентные лица могут получить адвокатский статус на основе установленных в законе прозрачных критериев и затем оказывать юридические услуги.
Важно отметить, что положение, при котором по общему правилу вправе оказывать юридическую помощь только лица, отвечающие квалификационным требованиям, существует во многих странах с развитыми правовыми системами. Ни внутри них, ни на международном уровне такое положение дел не считалось и не считается неправильным.
Отсутствие установленных законом требований к лицам, оказывающим юридические услуги, также способствует разрастанию коррупционной среды, так как, не имея должных знаний, опыта и не исполняя обязанности соблюдать требования закона и профессиональной этики, такие лица могут быть склонны к использованию внеправовых средств, не рискуя понести при этом профессиональную ответственность. Именно поэтому предлагаемый закон способствует в том числе и борьбе с коррупцией.
Нельзя не учитывать ту важность, которое качественное оказание юридических услуг и уважение к юридической профессии имеют для граждан, субъектов делового оборота, общества и государства. Соответственно предлагаемый закон нацелен в том числе на повышение качества юридических услуг. Это соответствует интересам получателей таких услуг, равно как общества и государства.
Далее, установление квалификационных критериев для оказания юридических услуг является одним из инструментов борьбы с правовым нигилизмом, на необходимость которой неоднократно указывали высшие органы власти и должностные лица России, включая Президента России Д.А. Медведева.
Предлагаемый закон направлен на устранение дискриминации, в частности, между адвокатами и остальными лицами, оказывающими юридические услуги, создание для них равных прав и обязанностей.
Нельзя забывать и об историческом опыте нашего государства. Ситуация дерегулирования, которая существует сегодня, не имела места ни до 1917 г., ни в советский период. Она не более чем результат последних 15 лет, итог чрезмерной либерализации 90-х гг. прошлого века, фактическое «выплескивание вместе с водой и ребенка». Соответственно нет никаких исторических причин для того, чтобы такое дерегулирование сохранить и нельзя полагать, что существующее положение должно сохраняться просто потому, что оно сложилось исторически. Если следовать такой логике, то улучшение законодательства будет невозможно в принципе.
Думается, что российские суды в целом поддержали бы идеи законопроекта, т.к. они давно уже выражают глубокую озабоченность профессионализмом и компетентностью лиц, являющихся для представительства интересов сторон. По меньшей мере, такие идеи ВАС РФ разделяет.
Более того, требования укрепления в России правовых начал, а также реалии современной жесткой международной конкуренции, в том числе в сфере правовых услуг, требуют именно изменения сложившейся неудовлетворительной ситуации.
Так, предлагаемый закон также необходим для проведения принципа взаимности в отношениях России с другим государствами в отношении сферы юридических услуг. Существующая сегодня ситуация с регулированием сферы юридических услуг ставит российских лиц в невыгодное положение по отношению к иностранным лицам. Если в развитых западных странах ко всем юристам, включая российских, предъявляются жесткие требования и условия осуществления профессиональной деятельности, то в России какие-либо требования к оказанию профессиональных услуг иностранными юристами отсутствуют.
Далее, предлагаемый закон важен, как уже было сказано выше, также с точки зрения соответствия российского правового регулирования международным стандартам и правилам Всемирной Торговой Организации.
Учитывая то, что вступление России во Всемирную Торговую Организацию откладывается, сегодня самое время подумать о создании единых правил для российских и иностранных лиц.
Принимая во внимание намерение России в конечном счете вступить во Всемирную Торговую Организацию, а также исходя из принципа национального режима, предусмотренного правилами этой международной организации, ситуация не может быть разрешена путем установления квалификационных требований для одних только иностранных лиц, оказывающих юридические услуги в России (согласно правилам ВТО квалификационные требования должны быть едиными для всех лиц, как для местных, так и для иностранных субъектов).
Единственным выходом из такого положения является установление единых требований и условий для всех лиц, оказывающих юридические услуги на территории России, что и предлагается в законопроекте.
Следует отдельно подчеркнуть, что многие страны осознают необходимость наличия развитого регулирования национальной сферы оказания юридических услуг (с использованием квалификационных требований и стандартов) и защиты такой сферы. Об этом красноречиво говорит тот факт, что в ходе Уругвайского раунда, закончившегося созданием Всемирной Торговой Организации, большинство государств предпочло не брать на себя каких-либо серьезных обязательств по открытию своих сфер оказания юридических лиц для лиц из других членов Всемирной Торговой Организации. Более того, те 47 государств, которые изначально взяли на себя подобные обязательства, сделали в них серьезные оговорки, которые позволяли им контролировать процесс либерализации согласно их обязательствам.
Из 151 члена ВТО вообще не стали на себя брать какие-либо обязательства перед ВТО в отношении открытия для иностранцев сферы оказания платных юридических услуг почти половина, а именно 75. Среди них прежде всего следует выделить (по тем или иным причинам) Бразилию, Гонконг (Китай), Индию, Кипр, Республику Корея, Мальту, Мексику, Монголию, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Сингапур.
Не случайна и позиция таких стран БРИК как Бразилия, Индия и Китай, которые уделяют большое внимание развитию национальных юридических фирм и не желают попадать в зависимость от иностранных поставщиков юридических услуг. Быстро развивающиеся Бразилия и Индия не стали брать на себя никаких обязательств перед ВТО применительно к открытию для иностранцев сферы оказания платных юридических услуг: они понимают, насколько важно обеспечить развитие этой их национальной сферы для достижения успеха их экономиками в глобальной конкуренции. Китаю под давлением членов ВТО взять такие обязательства пришлось, но с очень серьезными ограничениями для таких членов ВТО. На этом фоне позиция России выглядит не такой разумной, как подход Бразилия, Индии и Китая.
Соответственно иностранные государства, юристы и их объединения не случайно не спешат обращать внимание российских органов власти на сложившееся положение вещей, т.к. поддержание подобной ситуации их вполне устраивает. Оно ставит их в более выгодное положение, т.к. российские юристы за рубежом оказываются в гораздо менее благоприятных условиях, чем иностранные юристы в России.
Думается, что сохранение существующего положения хаоса и дерегулирования в сфере юридических услуг выгодно прежде всего тем, кто не заинтересован в развитии России. Без установления стандартов качества юридических услуг и устранения дискриминации в этой сфере российские юристы будут проигрывать в конкуренции иностранным. Более того, развитие правовой системы России также в немалой степени зависит от того, будет ли надлежащим образом урегулирована сфера юридических услуг.
Далее, предлагаемый закон необходим для укрепления авторитета России в мире. Существующая ситуация дерегулирования сферы юридических услуг выглядит одиозно и вызывает недоумение у многих юристов из развитых стран, где уже давно существуют единые квалификационные требования для всех лиц, оказывающих юридические услуги. В их глазах это свидетельствует об отсталости российского права и государства и создает впечатление о крайне невысокой роли права в России.
Деятельность лиц, оказывающих юридические услуги, очень значима с точки зрения перспектив создания в России правового государства.
Более того, она очень важна и уникальна с точки зрения перспектив геополитического статуса России как такого члена международного сообщества, с которым необходимо считаться. Можно отметить три аспекта значимости такой деятельности:
- обеспечение защиты интересов российских субъектов в международной торговле и в международном гражданском обороте и их интеграции в таковые;
- ее самостоятельный вклад в развитие российской экономики как части мирового хозяйства;
- ее самостоятельный вклад в упрочение геополитического статуса России.
В итоге такую деятельность следует без преувеличений квалифицировать как один из элементов национальной безопасности России, на защиту которой и направлен законопроект. Если Россия не намерена оказаться в арьергарде процесса развития цивилизации и проиграть в геополитической конкуренции, ей нужно озаботиться самым серьезным развитием юридических правил, как внутри себя, так и вовне. Иными словами, дальнейшее серьезное развитие России без эффективной системы права невозможно. Однако и существование такой эффективной системы права невозможно без наличия в России развитой сферы оказания юридических услуг. Это, в свою очередь, предполагает введение соответствующих квалификационных требований, что и предлагается законопроектом.
России давно уже пора задуматься о том, чтобы превращать своих юристов в мощную корпорацию, продвигающую и защищающую интересы российских общества, государства и экономики как на внутринациональном, так и международном уровне.
Можно отметить и то, что развитие на международном и трансграничном уровне практики лиц, оказывающих юридические услуги, становится в условиях глобализации экономики одним из важнейших инструментов экспансии национального капитала, т.е. развития национальной экономики в целом. Россия в этом безусловно нуждается и законопроект направлен в том числе на решение этой важной задачи.
Думается, что без развитой сферы юридических услуг успешное экономическое развитие России невозможно. Так, если исходить из задачи развития Москвы как международного финансового центра, то не следует допускать ситуацию, когда в нем решение юридических вопросов будет отдано на откуп иностранным юридическим фирмам. Невозможно представить себе ситуацию, в которой власти Великобритании или США допустят доминирование в Сити или на Уолл-Стрит иностранных юридических фирм (пусть не российских, а французских или немецких).
России следует стремиться получать максимальные выгоды от развития такой сферы. Согласно одной из задач развития России она должна стать крупным экспортером интеллектуальных услуг. Между тем сектор платных юридических услуг очень интеллектуально-емкий, что в современном информационном обществе необыкновенно важно, особенно если юридические услуги экспортируются. Все развитые государства стремятся экспортировать именно услуги, в том числе юридические. Предлагаемый закон будет способствовать решению этой проблемы.
Кроме того, без наличия в России развитой сферы оказания юридических услуг, в которой действуют специалисты, отвечающие соответствующим квалификационным требованиям, невозможно обеспечение защиты интересов российских субъектов за рубежом. Между тем данная задача совсем недавно объявлена Президентом России одним из пяти приоритетов внешней политики России.
Нынешняя неудовлетворительная ситуация в сфере оказания юридических услуг является выражением идеологии максимальной экономической либерализации и дерегулирования. На международном уровне сегодня это выражается в распространении идей глобализации, либерализации рынков, необходимости снимать всякие преграды для свободного перемещения в мире товаров, работ, услуг и рабочей силы.
Однако на деле глобализация, как показывает реальный опыт, зачастую заканчивается разрушением национальных секторов экономики, и сфера юридических услуг, как видно на примере некоторых стран Восточной Европы, исключением из этого правила не является.
Ныне имеющая место ситуация с дерегулированием отвечает прежде всего интересам не самой России, а развитых западных стран, поскольку позволяет их мощным юридическим фирмам получать конкурентные преимущества не самым справедливым образом. Предлагаемый закон поможет эту ситуацию исправить.
Сама по себе конкуренция, в том числе и в сфере оказания юридических услуг, является, конечно, положительным явлением, стимулирующим участников этой сферы к саморазвитию. Однако это верно только тогда, когда конкуренция является честной, а не внешней красивой формой фактического подавления одних «игроков» другими.
Российские лица, оказывающие юридические услуги, пока не в состоянии на равных конкурировать с иностранными юридическими фирмами и адвокатами: у них нет ни десятилетий собственной истории развития, ни серьезного опыта работы в рыночных условиях и участия в транснациональных сделках, ни широкой известности в России и за рубежом, ни мощных финансовых ресурсов для организации постоянной широкой рекламы, ни организационных и информационных наработок, ни разветвленной структуры, охватывающей многие юрисдикции.
Уже сейчас в России существуют десятки иностранных юридических фирм, которые к настоящему времени заполнили сферу оказания юридических услуг для крупного и среднего бизнеса в России, все более и более вытесняя российских субъектов за пределы этой сферы.
Это является очень серьезной проблемой, так как нынешнее временное отсутствие сильных российских юридических фирм в итоге станет постоянным и в конце концов обслуживанием крупного и среднего бизнеса в России будут заниматься преимущественно, а возможно, и исключительно, иностранные юридические компании (так называемые «брэнды»). А это уже ставит под угрозу национальные интересы России.
В таких условиях Россия должна ответить себе, готова ли она стать страной, в которой американские, английские, канадские, австралийские, немецкие, французские, испанские юридические фирмы будут не только определять «правила игры» в юридическом обслуживании бизнеса, но и самостоятельно осуществлять его.
Думается, что у современной России имеется применительно к рассматриваемому вопросу всего три варианта.
1) можно по-прежнему ничего не предпринимать, наблюдая, как западные конкуренты продолжают все более и более доминировать во внутринациональной и международной сфере оказания юридических услуг, обретая все больше и больше экономических, идеологических и геополитических преимуществ;
2) можно «ломать» сложившееся в России регулирование, создавая супер юридическую саморегулируемую организацию, в которую войдут в качестве отдельных составных частей адвокатура, нотариат, патентные поверенные и субъекты предпринимательской деятельности (индивидуальные предприниматели и коммерческие организации);
3) можно осуществлять взвешенное и постепенное изменение регулирования за счет использования уже имеющихся наработок и регулятивных механизмов, в том числе адвокатуры, что и предлагается в законопроекте.
Очевидно, что первый вариант неприемлем. Если же выбирать между вторым и третьим вариантами, то при всех недостатках третьего предпочесть следует именно его. Именно он способствовал бы обновлению адвокатуры и именно благодаря ему она и российские общество, государство и экономика получили бы стимул для дальнейшего развития.
Наконец, с точки зрения современного российского налогового законодательства принятие законопроекта было для государственного бюджета благом: благодаря ему лица, оказывающие юридическую помощь, лишились бы возможности применять упрощенную систему налогообложения (сегодня она доступна для субъектов предпринимательской деятельности, но не для адвокатов) и вместо 6 % налогов стали платить бы как минимум 15 % от получаемых ими доходов.
С точки зрения валютной политики России принятие законопроекта было для российского бюджета благом: благодаря ему уменьшился бы отток валютных средств за границу, который имеет место сегодня из-за того, что любые иностранные лица имеют право оказывать юридические услуги в России и получать платежи на свои счета за рубежом.
При этом неразумно считать, что принятие законопроекта и ограничение круга лиц, имеющих право оказывать юридические услуги, приведет к повышению цен на такие услуги. Как известно, эти цены и так уже высоки и вся история западных стран и России показывает, что никогда не наблюдалось тенденции к их снижению. На динамику этих цен влияют совсем иные факторы, и среди них не последнее место принадлежит государственной политике в сфере оказания юридических услуг (включая регулирование вопроса о возмещении расходов стороной, проигравшей судебный процесс).
Не менее важно еще раз сказать о том, что использование сегодня для целей урегулирования исключительно Федерального закона «О саморегулируемых организациях» бессмысленно. Оно создаст фактически две системы саморегулирования: одну для адвокатов, а другую — для остальных лиц, оказывающих юридические услуги. При этом первая система будет единой, а вторая — фрагментарной, т.к. по этому закону создать можно будет хоть 100 саморегулируемых организаций, в том числе по признаку национальной принадлежности лиц, контролирующих участников таких организаций. С теоретической точки зрения это возможно, но это не может отвечать национальным интересам России и задаче достойного ее участия в геополитической конкуренции государств.
С тактических позиций возражения против законопроекта могут вызываться современным состоянием российской адвокатуры, в которой еще имеются недостатки. Однако принципиально эти недостатки не являются поводом для того, чтобы отказаться исправлять неудовлетворительную ситуацию, сложившуюся в сфере оказания юридической помощи. Недостатки имеются и в армии, и в системе пенсионного обеспечения, но это не может служить поводом для отказа улучшать касающееся их регулирование. В свете этого необходимо определиться, вести ли диалог со стратегических позиций, думая о будущем России, в том числе с точки зрения геополитической конкуренции, или же продолжать пребывать в плену соображений текущего политического момента.
Соответственно со стратегических позиций именно права и именно будущего России никаких принципиальных возражений против изложенных в законопроекте идей существовать не может.
Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации»
Принятие указанного закона не потребует дополнительных финансовых затрат, покрываемых за счет средств федерального бюджета.
Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации»
Принятие федерального закона «Об оказании квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации» не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия новых законов или иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Разместить:
© 2006-2024 Российский налоговый портал.